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　　第七章政府决策的施行过程南开大学政治学系教授第一节党内的执行系统一、党内执行系统的基本构成形式二、机构的职能部门三、各人民团体系统一、党内执行系统的基本构成形式国家机关和直属单位的党委、党组。中央还有一些研究机构、事业机构等：这些机构不具体处理党务和参与决策的施行，但它们也都在中央的统一领导、布置下，以各自特殊的业务工作方式配合全党和国家重大决策的实施。在这个体系中，中央委员会和中央政治局及其常务委员会都具有“决策”和“执行”的双重属性。对于党的全国代表大会而言它们是执行机关，因为，它们依照党章要“执行全国代表大会的决议”；对于党的地方组织和政府机关中的党组织而言，它们又是决策机关，因为党章同时规定，它们“领导党的全部工作”。在党的机构一级中，只有中央书记处基本上是单纯的政策施行机关。中央书记处是中央政治局及其常务委员会领导的负责“处理中央日常工作”的机构。党的九大至十一大曾取消了中央书记处，党的十一届五中全会决定恢复中央书记处，并把书记处称为中央政治局及其常委会领导下的“经常机构”。党的十三大通过《中国章程部分条文修正案》将之改称为“办事机构”。至此，中央书记处的“执行”特征已经十分明显了。二、机构的职能部门在中央一级，共有四大职能部门，也就是常说各级党委都设有的“组宣统”，加上只在中央一级才有的对外联络部。中央办公厅，是中央的办事机构，这里不做专门的介绍。（一）中央组织部中央委员会主管全党组织工作的职能部门，党中央在组织工作方面的助手和参谋。它的主要任务是：根据党的路线、方针、政策和中央的指示、决议，调查研究有关党的组织工作方面的情况，提出实施党的组织路线的具体方针、政策和措施；贯彻执行党的干部路线和干部政策，调整政府工程、配备、建设包括“一府两院”在内的各级党政领导班子；配合中央委员会，做好党风党纪工作；等。（二）中央宣传部中央宣传部，是中央委员会主管全党宣传工作的职能部门，党中央在宣传工作方面的助手和参谋。在“”中曾一度被取消，1977年10月恢复成立。它的主要任务是：组织新闻、广播、电视、电影、文化、艺术、出版等单位，正确及时地宣传党的路线、方针、政策，并对它们的宣传情况进行检查，协助中央审查须经中央审批的重要社论、文章、消息、照片、纪录片和其它文化、艺术作品等；了解和研究各阶级、各阶层的思想动向，制定一个时期或某一重大事件的宣传意见、提纲和计划；组织和检查对群众的时事政策教育，组织和检查对党员的日常教育工作，组织和检查党的对外宣传工作；研究和提出各宣传、文化、出版单位的具体方针、政策和各项事业的发展规划，并检查执行情况；等。（三）中央统战部中央委员会主管全党的统一战线工作的职能部门，是党中央在统一战线工作方面的助手和参谋，该名称从1948年沿用至今。它的主要任务是：为党外朋友创造良好的工作环境和条件，成为党外朋友之家；等。（四）中央对外联络部按照党的外事方针，通过同各种政党的联系，团结一切友好力量，支持和平和进步事业，增强党和国家在国际社会中的地位和作用，争取有利于党和国家社会主义现代化事业的和平国际环境；通过党的关系和群众团体的渠道，推进经济和技术合作；重点加强同各国的友好往来，同时，也同各国社会党等政党、组织建立必要的联系；受中央的委托，代管有关工会、共青团、妇联等群众团体的外事活动，协调中央直属机关外事工作和各地区的党的对外交往工作；等。三、各人民团体系统中华全国总工会、中国青年团、中华全国妇女联合会是当代中国的最主要的人民团体（或称作群众组织），是当代中国政权的基本社会支柱。它们是中国的重要的意见表达主体和意见综合主体，但由于它们与中国历史地形成的特殊关系，也就决定了它们作为“党联系群众的桥梁和纽带”，要无条件地执行党的各项需要它们去执行的重要决策，并分担相当一部分政府职能。中国的职能部门中，并没有工人部、青年部和妇女部，中国政府设有劳动部，但主要是进行劳动问题的管理，并没有一般意义上的劳工事务部门，以及青年事务部门和妇女事务部门。中国和中国政府是很重视工、青、妇工作的。它们关于工、青、妇工作的重要决策是通过工会、共青团和妇联实现的。从某种意义上讲，工会、共青团、妇联等实际上是各级党组织，包括中央的工运部门、青年部门和妇女部门。月份发布的《中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》明确规定：工会、共青团、妇联受同级党委和它们上级组织的双重领导，以同级党委领导为主；各级地方党委对同级工会、共青团、妇联的领导，主要是：协调本地区工会、共青团、妇联同政府部门的关系以及这三个群众组织之间的关系。为了加强领导，各级党委应：从中国政治生活的实际运转情况看，每当中央做出一项重要的决策，工、青、妇三个组织都要做出相应的决议或召开相应的会议，以贯彻、落实党中央的布置。工会、共青团、妇联也直接参与政府活动和社会事务的管理，与同级政府一起共同执行党中央和全国人大的重要决策。从目前的情况看，这三大基本群众组织参与政府决策实施的主要方式有：各级政府设立的工资、物价等有关职工切身利益的专门机构，一般吸收工会的代表作为正式成员参加工作。各级政府设立的其他有关群众切身利益的专门机构，都要吸收工、青、妇的代表作为正式成员参加工作。某些涉及群众切身利益的重大问题，各级政府或政府有关部门可以与同级工会、共青团、妇联分别或共同联署发布文件。各级政府可以指定一位负责人加强同工、青、妇的联系，帮助它们解决一些具体问题。工、青、妇应将有关情况向政府反映，以取得支持。省、自治区、直辖市以及大中城市的人民政府，可以定期、不定期地通过与同级工会召开座谈会或联席会议等形式，通报政府的一些政策、法规及重要工作部署，研究解决工会反映职工群众的一些问题。在具体的政策施行过程中，工、青、妇与党组织、与政府机关的相互配合的方式是多种多样比如，近几年在按照既定决策处理青年学生中的一些问题时，通常是由一位党委分管人民团体工作的副书记（或常委）牵头，召集共青团、政府系统中的教育委员会（教育局等）、党委宣传部、学校驻在地或问题发生地的当地党委、政府等方面的负责人，一同研究形势，共同商量处理问题的具体办法。这种处理群众问题的方式，是中国政府过程中的一大特色。第二节国务院实施党和国家决策的活动工会、共青团、妇联等主要人民团体，各政法机关和人民等也都以一定的方式配合、协助人民政府落实党和国家的决策。从中国政治生活的实际运行情况看，可以把国务院实施中央和全国人大及其常委会的决策，执行宪法和法律的行为，区分为指导、服务、提取、分配、协调、象征、管制等七个方面的具体活动。一、指导主要是指国务院通过制定行政法规等，通过社会经济政策的导向，通过制定社会发展规划和计划等，通过制定产业政策等，对社会生活的各个方面进行指导。其中，行政法规的作用特别突出。行政法规，是国务院或国务院各部门、地方各级人民政府，在执法的过程中，根据宪法和法律的原则，依照法律的权限和程序，就各种行政管理事项而制定的各种规范性文件，如 “条例”、“规定”、“办法”等等。其中： 在很长的一段时间里，我国对行政法规的准确范围和制定程序等，法律并没有作统一的规定。 月21日，经国务院批准，由国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行规 定》和后来的《立法法》的有关部分，使中国的行政法规制定工作进入了依法立法的阶段。 行政法规一般包括制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩办法、施行日期等内容。内容以条文的方式——款、项、目的方式表达，必要时可以划分为章节。 由于这些特点，中国的官员和老百姓通称将它们称之为“文件”，“条文”，甚至更简称为“文儿”。 国务院常务会议往往要用三分之二的时间来讨论法律草案和行政法规草案。国家一级制定行政法规的主要程序有： （五）行政法规和有关文件的清理（一〕规划 国务院法制局一般要制定关于行政立法事宜，包括它们的拟定、修改、补充、清理等各项工作的五年规划和年度计划，并组织实施和监督执行。 （二）起草 行政法规的起草分为两种情况： 一是较为重要的法规，由于主要内容涉及了若干业务范围，所以由国务院法制局或最主要的责任部门负责，并成立由相关部门组成的起草小组； 二是法规的主要内容不涉及两个以上部门的，由业务主管部门负责起草。日前起草工作的主要特点有： 第三，广泛调研，充分收集、分析有关资料，包括国外相关行政立法的有关资料。（三）征求意见 制定行政法规的过程中，最具实质意义的程序之一就是征求意见。因为，它作为制定法规的开放性阶段，是一个再次吸取各方面群众和有关单位意见的过程。 《立法法》规定可以采取座谈会、论证会、听政会等多种形式广泛听取有关机关、组织和公民的意见。

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